民革长春市委员会
农业保险作为分散农业经营风险的制度工具,已尝试纳入全市惠农政策体系中。自2007年始,我市农业保险试点运行已有5个年头,运行中暴露出一些问题与矛盾,为促进我市农业保险事业健康发展,提出几点政策建议。
一、我市农业保险存在的问题和原因分析
(一)缺乏法律保障和规范。由于目前国家层面法律法规的缺失,系统性、权威性不强,致使制度保障层级偏低;我市农业保险处于“试点”阶段,政府主管部门和保险公司对中央、省级补贴政策有所顾虑;政府在制定相关配套政策、建立长效机制方面力度不足,保险公司也不敢投入更多的资源去强化基础性工作(如机构网点建设、防灾防损设备器材投资等)和引进农业相关人才。此外,由于缺乏依据,目前相关监管审计部门普遍参照商业保险模式开展工作,对农业保险经营过程中产生的费用、支出形式和渠道界定等方面的监管,难以适应农业保险的实际情况。
(二)地方财政补贴压力很大。当前国家财政对种养两业实行固定比例和“倒补贴”的政策,中央、省、县(市)三级财政按比例补贴保费,且在农民保费收缴、县市和省级财政的补贴到位之后才配套予以中央财政补贴。在这种情况下,各地农业保险的普及覆盖程度直接与县(市)级政府财力相关,如果县级财力不足,就会限制省级财政、中央财政的补贴额度。对于经济发达地区来说,这个补贴制度不存在问题,但是对于粮食主产区、商品粮基地来说,地方财力不足就明显构成保费补贴压力。特别是榆树市、农安县,2010年县本级财政只有4亿元和4.8亿,除了“吃饭”以外没有多少盈余,要再拿出资金补贴保费十分吃力。尤其是2008年下半年以来,国家引导、开发的很多项目都需要地方资金配套,地方财政支出迅速膨胀,收支矛盾进一步加剧,财政压力十分突出。
(三)农户参保自主性不高。种植业保险方面,各级部门层层落实农业保险参保责任制,每到参保时段,各乡镇农经站负责人联合村镇干部挨家挨户“请”农户,靠关系、靠感情、靠任务保证参保率。这有四方面原因:一是农户认为农业保险是政府行为,应该由政府负担;二是农户对自然灾害存在很强的侥幸心理,对每公顷地60元的保费不情愿缴付;三是由于多年的务农经验, 每年5、6月份的时候对全年气候有相对主观的判断,而且大致准确;四是投保中逆向选择现象比较突出。农户对自家田地情况十分了解,只投保风险高的地块,对于常年“旱涝保收”的地块参保积极性不高,参保对象多选择相对分散、偏僻的洼、涝、坡、贫地段,总面积也相对较小。
在养殖业保险方面的问题有四个原因:一是主观原因,根据当地农户的养殖经验,在没有发生重大疫情的情况下,能繁母猪的正常死亡率应该在2%左右,而每头母猪的保费为100元,在心理上宁可接受自然死亡的损失也不愿交纳保险费用。二是如果参保,能繁母猪的死亡报险、核勘定损之后保险公司需要进行尸体销毁,而不参保的情况下,目前非法市场上一头死猪的价格在1000元左右,农户在利益驱使下宁愿承担道德风险也不选择参保;三是保户在出险后理赔过程中遇到的问题比较多,理赔难度大。常遇到的问题有孕期、临产期的母猪不能打耳标,过后补打不及时以及耳标质量不好、打的方法不当,导致耳标丢失后出险无法识别;四是保险公司人员在登记耳标号过程中存在“鱼目混珠”、“偷梁换柱”的情况。与保险人员关系好或者给予好处费(一般为200-300元)的参保农户将病危母猪或死猪进行登记,然后随即报险进行骗保,伤害了其他农户参保的积极性。
(四)参保率波动幅度较大。主要原因有以下几点:一是保障水平低。以玉米为例,农民种一公顷玉米的实际成本约为6000元,即使绝收了赔偿也不够农民种地的成本。二是,赔偿下限设定高。“损失程度在30%以下(含30%)的,保险人不予赔偿”,从农业生产的实际情况看,损失程度在30%以上的灾害发生频率并不高,这样大多数农民无法从中得到实惠,影响了农民投保积极性。三是农户对保险的认知程度不高,对农业保险分散风险的作用机理不理解,没有形成较为稳定的保险心态,随机性、因果性保险动因较为普遍。投保遇险后得到补偿即续保,无险无补偿即停保的现象非常普遍。从近5年数据上看,如果上一年没有普遍性自然灾害,第二年农户的参保比例肯定会明显下降,种植业方面体现较为明显。
(五)补贴品种偏少,难以满足农民的实际需求。按照国家的补贴标准,目前我市只对玉米、水稻、小麦、大豆、花生5种农作物开展种植业保险补贴以及能繁母猪、奶牛2种养殖业保险提供补贴,而据当地农户反应,他们对温室大棚蔬菜、特色水果、花卉苗木、特色畜禽养殖等高效农业投保的热情更高,但是由于这些类型的种养产品市场价格远高于粮食,保险公司的经营风险偏大,在没有财政补贴政策的情况下,保险业务很难推动。
(六)业务开展资金紧张,缺少对经营环节的补贴。县(市)和乡镇均反应,在承保环节,从宣传发动到收取保费、填写投保明细表、逐户发放告知单,都需要耗费大量的时间精力,单靠保险公司一家一户去做根本不现实;在查勘环节,农作物在生产期遭遇的自然灾害并不一定导致损失,即便损失,程度也要到收获时才能明确,因此需要保险公司二次查勘。由于农时不等人,参保土地较为分散,保险公司要在短短几天内完成大面积查勘,人力物力实现不了。对于上述情况,保险公司提取保费收入的15%作为相关人员的工作经费,远远无法满足运营的经费需要。如九台市农经部门2010年因开展农业保险工作而发生的实际费用为130.2万元,而安华公司支付给代办机构的代理费只有86.4万元,扣除缴纳的税金4.8万元,这样农经部门实际得到代理费81.6万元。当地农险承办机构主要依靠县政府和农经、农技部门人员协助完成工作,在乡镇层面主要由兽医站、村防疫员等实地操作,这些人员多为农民身份,专业素质不高、工资报酬低,工作量大。据反映,在两年前,每人给每头能繁母猪办理保险手续只有0.3-0.5元的劳务报酬,现在每头猪也有不到3元,又缺乏相关部门和机构的物质鼓励,工作积极性不高。
二、几点建议
(一)完善政策。由市保监会牵头,相关职能部门负责起草、制定我市农业保险的地方性实施细则,合理规范政府、企业、个人的责、权、利。
(二)改进工作。为降低保险登记、勘察难度,达到保险预期目的,使更多农户了解农业保险的重要性,建议将目前每年“五一”左右启动农业保险工作,提前到1、2月份的农闲时节进行。
(三)根据市场情况确定保费额度。建议保监会与市发改委依据实际情况,根据每一年农产品的国际市场价格、国内市场价格以及CPI、PPI等阶段性综合指标,建立合理、有效的指标评价体系,设计出不同参保农产品符合市场规律的保费价格。
(四)长春市政府应予以补贴。根据国家规定,2007年我省的财政补贴为2亿元,换算成面积比例,全省只能承保粮食作物播种面积的55%,还没达到“刚性”需求的满足程度,鉴于长春市县(市)级政府财力有限,长春市政府从民生角度出发,应给予一定的补贴,并以此促进农户的配套参保。
(五)方便保户。目前农业保险的赔款方式是将赔款发到参保农户单独申办的邮储账户。但我市各地差异较大,很多乡镇没有邮政储蓄代理机构,惠农措施体现不明显。建议财政整合农险和农民“直补”平台,将农险赔款打入“直补”卡。
(六)加大保险范围。特种农业和养殖业是农业保险的潜在大客户,相对于种大田的农民,他们参保意愿更强,建议政府推动农保公司及早推出新的保险品种,扩大农业保险范围。
(七)加强宣传。保险工作是一项阳光工程,也是一项重要的民心工程。各级领导干部应提高对农业保险工作的认识,将农业保险工作纳入重要议事日程,广泛利用宣传媒体,多方位、多形式地宣传农业保险的意义,争取更多的社会理解和支持以及农民群众的信赖。