有人提出“我国宪法中没有对各民主党派进行列举让世人明知,也就是说,从现行宪法上是找不到各民主党派名称的,我国宪法中的各民主党派是不确定的,现行的八大民主党派的存在和活动没有宪法基础。”笔者从事法律工作和法理学研究20余年,从法律的角度看,民主党派的存在和履行政党职能是有着重要的法律依据的。
一、多党合作体制确定的法律基础
中国共产党从1921年诞生,经过几次浴血重生,带领全国各族、各界人民在19世纪40年代末迎来了中国人民革命战争胜利发展的大好形势。1948年4月30日中国共产党发布的《纪念“五一”劳动节》口号中,提出“各民主党派,各人民团体及社会贤达,迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”的号召。各民主党派、各人民团体、各界民主人士、海外华侨等相继发表声明、宣言和通电,响应中共中央“五一”号召,随后,接受中共中央的正式邀请,从全国各地陆续到达解放区,与中共代表共同协商召开新政协会议有关事宜。1948年11月25日,中共中央的代表与已到哈尔滨的民主人士达成协议,决定成立新政治协商会议筹备会,负责政协会议的各项具体准备工作。1949年6月15日,新政治协商会议筹备会在北平正式成立并举行第一次会议。会议通过了《新政协筹备会组织条例》,并根据这个条例选出了毛泽东、朱德、李济深等21人组成常务委员会,负责办理经常工作。9月17日,常委会召集了筹备会第二次全体会议。会议决定把即将召开的新政治协商会议改称为“中国人民政治协商会议”,审议通过了《中国人民政治协商会议组织法草案》、《中国人民政治协商会议共同纲领草案》、《中华人民共和国中央人政府组织法草案》。 1949年9月21日下午7时,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重开幕。中国人民政协筹备会主任、中国共产党中央委员会主席毛泽东在开幕词中指出:“中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权”。
上述史实说明,新政协会议是代替全国人民代表大会行使职权的,既它有立法权,它所做出的决议皆有法律效用,它审议通过的《共同纲领》起到了临时宪法的作用;《共同纲领》确定了中华人民共和国的性质是“团结各民主阶级…的国家”,当时各民主阶级的代表就是民主党派,因此说民主党派的存在是有法律基础的。
新政协开幕式上,出席会议的有党派代表、区域代表、军队代表、团体代表共45个单位,正式代表510人,候补代表7人,特别邀请人士75人,共计662位代表。中国共产党代表刘少奇、特别邀请代表宋庆龄、中国国民党革命委员会代表何香凝、中国民主同盟代表张澜、中国人民解放区代表高岗、中国人民解放军代表陈毅、民主建国会代表黄炎培、中华全国总工会代表李立三、新疆代表赛福鼎、特别邀请代表张治中、特别邀请代表程潜、华侨代表司徒美堂等12人相继发表讲演。毛泽东致开幕词。9月27日,会议通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。29日,会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议第一届全体会议关于选举中国人民政治协商会议全国委员会和中央人民政府委员会的规定》以及中央人民政府副主席和委员名额、关于代表提案的审查报告。30日,会议选举毛泽东为中华人民共和国中央人民政府主席,朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席,并选出中央人民政府委员65人。会议还选出180人组成中国人民政治协商会议全国委员会,并推举毛泽东为政协主席,周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席。
从新政协会议人员结构和选举结果看,各民主党派和无党派人士占了很大比例,而且是经过严格的法律程序的。在筹备工作进行期间,常委会一共收到30份团体和个人要求参加新政协的书面请求。根据《新政协筹备会组织条例》,处理这些请求的基本指导思想是:首先注意政治严肃性,严格分清敌我,拒绝国民党反动政府系统下的一切反动党派和反动分子;在此基础上,强调团结的广泛性,尽可能多地容纳各个方面的团体和代表人物,务使一切为革命作出贡献的团体和代表人物都能适当安排,最大限度地团结一切可以团结的力量。对那些在解放战争期间对革命虽做过一些有益的工作,但其组织严重不纯,成分复杂的团体;对那些并无民主运动的历史和实际表现,有些在解放战争时期还有过反动行为的团体;还有那些由极少数反动分子或政治投机分子临时拼凑起来进行招摇撞骗的反动组织,作为单位,不能邀请参加。根据上述原则,孙文主义革命同盟、民社党革命派、中国少年劳动党、中国农民党等组织被排除,而现有的民主党派领袖如张澜、李济深、沈钧儒、陈叔通、何香凝、马叙伦、柳亚子代表其党派都参加了会议,多数担任了国家领导人。这就为各民主党派履行政党职能创造了条件,也为各民主党派参与国家政权提供了法律保障。
在完成这一系列具有历史意义的工作后,会议圆满地完成了自己的历史使命。政协全体会议闭幕后,设立政协全国委员会和常务委员会。常务委员会主持政协会务,召集全国委员会会议。在全国各地也设立政协地方委员会和常务委员会。1954年9月,中华人民共和国第一届全国人民代表大会召开,颁布了《中华人民共和国宪法》,中国人民政治协商会议就不再代行全国人民代表大会的职权,但作为中国最广泛的爱国统一战线组织继续存在,并在国家政治生活和社会生活以及对外交往中发挥着重要作用。
二、我国现行政党制度的法律基础
我国的政党制度在社会发展过程中不断得到完善和加强。1949年召开的中国人民政治协商会议,标志着我国多党合作制度正式走向制度化。1956年对资本主义工商业的社会主义改造完成后,中国共产党在总结我国多党合作历史经验的基础上,正确分析了民主党派阶级基础的变化,提出了“长期共存、互相监督”的方针,选择了符合中国国情的政党制度,使我国的多党合作制度在社会主义条件下得到进一步确立。1957年下半年以后至文革期间,我国的政党制度受到了严重破坏,各民主党派经受了严峻考验。党的十一届三中全会后,我国的多党合作制度进入了一个新的发展阶段,八字方针得到进一步充实完善,极大地调动了各民主党派为社会主义服务的积极性和创造性。党的十二大报告正式提出要继续坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。党的十三大报告肯定了多党合作的十六字方针,同时提出了“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”,确认了我国的多党合作制度是既突出共产党的领导,又拥有多党合作和政治协商为主要内容的一项国家长久的基本政治制度。
我国的政党制度体现了宪法的基本精神。1989年12月,中共中央通过的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》界定了我国多党合作的性质,即“中国共产党是社会主义事业的领导核心,是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟,是接受中国共产党领导的,同中共通力合作,共同致力于社会主义事业的亲密友党,是参政党”。昭示了中国共产党在新时期的统一战线政策。党的十四大把完善共产党领导的多党合作和政治协商制度作为建设中国特色社会主义理论的主要内容之一和政治体制改革的重要内容。根据民主党派的提议,1993年八届人大一次会议通过的宪法修正案第四条增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”内容。从此,我国的政党制度由中国共产党的建党思想被确认为国家意志。党的十五大、十六大都把坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度列入党在社会主义初级阶段的基本纲领,作为社会主义民主政治建设的基本内容之一。在宪法基本精神和中国共产党的理论、方针、政策指引下,我国的政党制度建设事业呈现出蓬勃发展的新局面。
坚持我国政党制度就是维护宪法权威。政党自产生以后就在国家的政治生活中发挥着重要作用,但各国宪法对政党一般不作规定,至第二次世界大战后,有的西方国家出于对共产主义的恐惧便明确要求把政党法律化,以便把政党的活动纳入资产阶级法治轨道。如美国《1954年共产党管制法》规定,共产党不受法律保护。剥夺了美国共产党作为政党享有的各种权利,成为美国政府在上世纪50年代对本国共产党进行严厉镇压的依据。从世界范围看,宪法中明确规定政党问题的还是少数,多数国家是以宪法惯例的形式对政党的组织与活动予以确认。社会主义国家政权建立初期,宪法中同样未规定共产党在国家中的领导地位,但也不是通过宪法惯例实现的,而是通过马克思主义关于无产阶级专政学说的理论宣传和对无产阶级专政的宪法解释获得公认的。经过发展变化,在社会主义国家的宪法中,一是明确规定无产阶级政党在国家中的领导地位,二是明示或暗示其他民主政党的合法地位以及与无产阶级政党的合作关系。
宪法是治国安邦的总章程,具有最高的法律效力、法律地位、法律权威,是诸法之首,在百法之上,是所有社会成员的最高行为准则。我国现行宪法自1982年公布后,党中央根据实践的发展和时代的要求,三次向全国人大常委会提出修改宪法的建议。1999年我国宪法修正案为第五条增加的第一款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。第五款又规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这就是以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。因此,党的十五大依据宪法精神在党章总纲中第一次明确提出:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。党的十六大党章又在总纲中增写了依法治国、建设社会主义法治国家的内容。这说明,尽管中国共产党作为建设中国特色社会主义的领导核心,却毅然把自己的行动纲领自觉地纳入宪法和法律规范的轨道,这与他丝毫没有自己的一党私利而坚持“三个代表”重要思想的主张是根本一致的。中国共产党从国家和民族的利益出发,以自己的实际行动自觉维护宪法和法律在管理国家事务中至高无上的权威。中国共产党之所以在中国各政党中处于领导地位,各民主党派能够自愿接受其政治领导,主要是靠正确的政治主张和自身的模范行动,以及对参政党的平等相待而实现的。在建设中国特色社会主义新的历史时期,中国共产党与各民主党派所致力于的奋斗目标都是共同的,在治理国家政权中无论执政党还是参政党,相互之间能够实行政治协商、互相监督,而正因为共产党是执政党才首先是接受民主党派监督的对象。在遵守宪法和法律方面,中国共产党与各民主党派都享有规定的权利和范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等,都应当以宪法为根本活动准则,负有维护宪法尊严、保护宪法实施的职责。
三、政治承诺的法律效用
传统的民主理论认为,民主作为一种国家制度和政治权利,实际上就是在保障其公民能够在自由、平等地发表意见的基础上,根据多数人的意见作出决定的国家政治制度及实践活动,它有这样一些基本原则:主权在民原则、自由平等表达原则、尊重多数人意愿原则、程序化原则。在传统民主理论中,民主一定意味着代议制,而这种代议民主必定是由选举制度来完成的,选举成为传统民主最基本的要素,我们称之为选举民主。但在实践中我们发现,选举并非实现民主的唯一途径,多数人也并不自然地代表民主,现实中多数人对少数人的“民主独裁”已不是个例现象。正如对不同社会制度的探索一样,我们也应努力发现民主的多样性。
20世纪80年代,西方学者开始在传统的选举民主之外关注协商民主,并首次提出了“协商民主”的概念。协商民主,通俗的讲就是指公民通过自由平等的对话、讨论、审议等形式,参与公共事务和政治生活。虽然目前协商民主在西方尚未上升为国家民主的层面,其更多的仅表现为对选举民主的一种修正,但它作为现代西方一种新的民主理论和实践,已开始成为西方民主一个新的发展方向。在我国,协商民主是与多党合作和政治协商基本政治制度相联系的一种国家民主形态,是体现国体、有宪法保障、由国家基本政治制度规定、构成国家政治体制组成部分的民主形态。
正如前面所讲,协商民主的理念发端于西方,而其更长久的实践却是在中国。我国的协商民主源于1949年新政协的筹备和召开之际,形成于1949年至1954年人民政协代行全国人民代表大会职权时期,此后经历了曲折、反复的发展,快速发展于1978年改革开放后,至2006年中共中央颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。第一次以正式文件明确提出了两种不同的基本民主形态:选举民主与协商民主。这是我们对民主从自发的实践到自觉的认识过程,是对民主多样性的理性判断。
20世纪中后期,由于世界范围内公共治理的兴起,全球化进程和国际组织的推动,在法的领域中逐渐出现了“软法”和“硬法”的区分,这一划分在形式上有点近似于刚性宪法和柔性宪法的划分。软法是指由多元主体经或非经正式国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所具有的约束力予以保障实施的一般性行为规范,它广泛表现为国际法主体如全球区域贸易与经合组织间的协议、决议,表现为公法中行政主体发布的非法律性指导原则、规范、政策,它甚至包括执政党和参政党规范本党组织和活动的行为规则、章程,以及各社会自治组织的规范。
各民主党派从响应中共中央提出的“五一口号”,到在新政协会议上通过《共同纲领》,实质上在政治层面接受了共产党的领导;同样中国共产党通过中央的一系列文件,不断对民主党派的政治地位做出定位,通过协商民主的形式接受民主党派的监督,这也是执政党作出的政治承诺。两者的政治承诺同样具有“软法”的效力。
实际上,软法多是经共同体全体成员参与、协商制定的,是建立在协商民主基础上的,是最广泛平等地反映各不同利益主体诉求的规范。软法规范具有减少强制性,增加自发性制约的特征,弥补了硬法中某些公平正义的不足,防止多数人对少数人的“民主独裁”,具有更广泛的民主性。我们甚至发现,这些曾为我们所忽略的软法在某些社会领域中起着更为实际有效的作用。
更深入地分析考察,我们发现我国政党制度更多的是依靠一系列相关规范性文件或章程,它们实际起着政党制度基本法的作用,如1989年12月中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,在此基础上,2005年2月中共中央又颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,它们较全面系统的规范了我国政党制度的基本原则和要求,政治协商的内容、形式和程序,各民主党派的参政议政及民主监督,各党派合作共事及其要求,各民主党派的自身建设等,其宗旨即在加强我国政党制度的制度建设。我国现行的《中国人民政治协商会议章程》和2006年2月中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》,则对人民政协的性质、地位、作用、基本原则作了规定,规范了人民政协的主要职能和形式,规定了人民政协的组成、政协委员的界别设置、委员的产生及任期,进一步明确了人民政协参政议政、民主监督的性质、内容及形式等,为人民政协的规范和发展提供了政策依据和制度保障。
通过上述分析、论述,我们可以比较清晰的看到,1989年、2005年、2006年中共中央发布的关于我国政党制度的文件及现行政协章程,实际上均属于软法的法律范畴,它们共同构成了我国政党制度的基本法。因而我们可以这样讲,我国政党制度无论是从“硬法”还是从“软法”上看,都具有坚实的法律基础。
我是一名民主党派基层领导,我坚定地认为我国的多党合作是有法律基础的,同样政治承诺在一定程度上也是有“软法”性质的。各民主党派传承老一辈的光荣传统,最重要的是要继承他们的政治选择,在中国共产党的领导下,团结带动自己的党派成员,凝心聚力,为国家的强盛做出应有的贡献。
民革长春南关区委员会主委 韩庆敏